Một trong những điểm nóng nhất trong thực tế quản lý đất đai nước ta là vấn đề khiếu kiện của dân về đất đai. Từ Trung ương tới địa phương, các cấp chính quyền nỗ lực rất lớn nhưng số lượng khiếu kiện vẫn cứ tăng theo diện tích đất bị Nhà nước thu hồi.

Số liệu nói

Theo số liệu tổng kết giai đoạn 1998 - 2004, kết quả giải quyết khiếu nại, tố cáo của dân là rất khả quan. Các cơ quan có thẩm quyền các cấp đã thụ lý 614.717 đơn khiếu nại hành chính và đã giải quyết được 513.409 đơn (chiếm 83,5%). Mặt khác, kết quả này chỉ chứng minh nỗ lực giải quyết từ phía các cơ quan nhà nước, kết quả đó có được người khiếu nại chấp thuận hay không lại là chuyện khác. Tiếp tục khiếu nại quyết định giải quyết là chuyện hàng ngày xẩy ra ở các nơi.

Kết quả xem xét lại ngẫu nhiên một số quyết định giải quyết cuối cùng của các Bộ, ngành và UBND cấp tỉnh đã gửi lên Chính phủ và Thanh tra Chính phủ.

Theo Báo cáo, trong giai đoạn từ 2002 tới 2006 Thanh tra Chính phủ đã cho xem xét lại theo kiểu chọn ngẫu nhiên một số khiếu nại về quyết định giải quyết cuối cùng của các Bộ, ngành và UBND cấp tỉnh đã gửi lên Chính phủ và Thanh tra Chính phủ. Kết quả rất không yên tâm: trung bình 50% số lượng giải quyết cuối cùng cần phải sửa lại nội dung giải quyết, có năm trên 10% phải hủy bỏ hoàn toàn.

Theo thống kế số liệu khá đầy đủ trong năm 2005 của Thanh tra Chính phủ và Bộ Tài nguyên và Môi trường, trong tổng số đơn khiếu kiện của dân có 70% là khiếu kiện về đất đai; trong tổng số khiếu kiện về đất đai có 70% khiếu kiện về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; trong tổng số khiếu kiện về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư có 70% khiếu kiện về giá đất.

Người khiếu kiện nói

Gần đây nhất vào năm 2010, Ngân hàng Thế giới đã khảo sát lấy ý kiến đánh giá của 600 trường hợp bị thu hồi đất, trong đó có 389 trường hợp có khiếu nại về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư tại một số dự án đầu tư hạ tầng trên địa bàn Đắc Lắc, Bắc Ninh và TP. Hồ Chí Minh. Trong tổng số, ý kiến đánh giá bao gồm:

- 485 ý kiến không hài lòng về giá đất tính bồi thường với 115 đơn khiếu nại;

- 229 ý kiến không hài lòng về giá nhà tính bồi thường với 79 đơn khiếu nại;

- 165 ý kiến không hài lòng về giá trị hỗ trợ với 12 đơn khiếu nại;

- 130 ý kiến không hài lòng về kiểm đếm tài sản với 41 đơn khiếu nại;

- 104 ý kiến không hài lòng về nơi tái định cư với 27 đơn khiếu nại;

- 220 ý kiến không hài lòng về quy trình thực hiện với 47 khiếu nại.

Từ số liệu này, có thể cho thấy khoảng 2/3 số lượng ý kiến không hài lòng nhưng không có khiếu nại. Điều này có nghĩa họ không hài lòng với các quy định của pháp luật, có khiếu nại cũng bị "thua". Tỷ lệ không hài lòng với các quy định của pháp luật như vậy là khá cao.

Khảo sát tiếp tục lấy ý kiến của 389 người có đơn khiếu nại về mức độ hài lòng đối với quá trình giải quyết. Kết quả cho hay: (1) 91,4% không hài lòng, (2) 7,6% cho là chấp nhận được và (3) 1% hài lòng. Trong số các ý kiến không hài lòng, kết quả giải quyết được đánh giá là: (1) 52,3% cho rằng kết quả giải quyết không thỏa đáng; (2) 44,9% chưa được giải quyết và tiếp tục chờ đợi và (3) 2,8% cho rằng kết quả là thỏa đáng.

Từ số liệu này cho thấy người dân ở ta đang có tỷ lệ bức xúc khá cao, đa số không hài lòng, kết quả giải quyết khiếu nại ít kịp thời và chưa thỏa đáng. Người bị thu hồi đất chịu thiệt.

Pháp luật nói

Từ khi đổi mới văn bản pháp luật khung về khiếu nại, tố cáo của dân là Pháp lệnh quy định về việc xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân (1981 - 1991). Từ 1991, Pháp lệnh này được thay thế bằng Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân với những đổi mới phù hợp hơn với nhu cầu giải quyết khiếu nại của dân. Năm 1998, Luật Khiếu nại, tố cáo được Quốc hội thông qua với những quy định phù hợp hơn với quá trình đổi mới. Theo Luật này, trường hợp phổ biến là được khiếu nại hành chính 2 lần, lần đầu là khiếu nại trực tiếp lên cơ quan ban hành quyết định hành chính và lần thứ hai khiếu nại lên cơ quan hành chính cấp trên hoặc khởi kiện ra tòa án.

Qui định hiện hành về giải quyết khiếu nại hành chính trong quản lý đất đai:

1. Các quyết định hành chính của UBND cấp nào mà bị khiếu nại thì UBND cấp đó có trách nhiệm giải quyết lần đầu.

2. Khi người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết lần đầu của UBND cấp huyện thì có quyền lựa chọn hoặc khởi kiện ra tòa án hành chính hoặc tiếp tục khiếu nại lên UBND cấp tỉnh để được giải quyết.

3. Khi người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết của UBND cấp tỉnh thì có quyền khởi kiện ra tòa án hành chính mà không được tiếp tục khiếu nại lên các cơ quan Trung ương.

Do tình trạng chất lượng giải quyết khiếu nại lần cuối cùng của các Bộ, ngành và UBND cấp tỉnh không cao nên Quốc hội đã quyết định sửa đổi, bổ sung Luật này vào năm 2004 tập trung vào cơ chế giải quyết tiếp tục các quyết định giải quyết cuối cùng mà có biểu hiện vi phạm pháp luật và các khiếu nại phức tạp có liên quan tới nhiều Bộ, ngành, nhiều địa phương. Luật này lại được sửa đổi, bổ sung lần nữa vào năm 2005 cho phù hợp với yêu cầu của Hiệp định thương mại Việt - Mỹ, trong đó nội dung chính là:

- Không sử dụng thuật ngữ quyết định giải quyết cuối cùng của cơ quan hành chính buộc phải thi hành mà gọi là quyết định giải quyết lần thứ hai, người khiếu nại có quyền tiếp tục khởi kiện ra Tòa án hành chính;

- Có quy định cụ thể về kỷ luật đối với người có trách nhiệm giải quyết khiếu nại nhưng không giải quyết hoặc giải quyết muộn hơn thời hạn theo quy định;

- Cụ thể hóa một số nội dung của quá trình giải quyết, nội dung của quyết định giải quyết;

- Cho phép người khiếu nại sử dụng trợ giúp pháp lý của luật sư.

Những đổi mới như vậy bảo đảm tính phù hợp hơn với chuẩn mực quốc tế về quyền cơ bản của công dân.

Như trên đã nói, khiếu kiện của dân về đất đai trong vài năm nay đã chiếm tỷ lệ trên 70% tổng khiếu kiện của dân. Như vậy, việc giải quyết khiếu kiện về đất đai cần được đổi mới ít nhất là cùng nhịp với sửa đổi, bổ sung Luật Khiếu nại, tố cáo vào năm 2005. Thực tế lại không như vậy. Quy định về giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai trong Luật Đất đai 2003 lại bị bó lại với tinh thần: (1) Trung ương không giải quyết để tránh khiếu kiện của dân đối với đất đai đổ về Trung ương, tăng cường trách nhiệm giải quyết cho địa phương;

(2) tăng cường trách nhiệm giải quyết cuối cùng cho tòa án nhân dân.

Sự thực, cách tốt nhất để khiếu kiện của dân về đất đai không tràn lên Trung ương là phải giao cho một cơ quan trung ương đối mặt với sự việc, tham gia vào giải quyết. Người dân không tin vào chất lượng của địa phương, người dân đang cần tới sự công tâm của Trung ương, Trung ương không thể bỏ mặc. Một lần nữa chúng ta lại thấy: "Cấm" không phải là cách đúng để điều không mong muốn sẽ không xẩy ra.

Chuyên gia nói

Nhìn lại tổng thể về hệ thống pháp luật hiện hành về khiếu nại hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai, có thể được đánh giá như sau:

1. Quy định của pháp luật chưa bảo đảm tính hệ thống, thống nhất; còn khoảng trống khá lớn giữa khiếu nại về đất đai và khiếu nại không về đất đai.

2. Việc giải quyết khiếu nại hành chính theo sự phán quyết của hệ thống hành chính bị hạn chế, nhiều nhất được giải quyết ở 2 cấp, trong đó cấp thứ nhất lại chính là cơ quan hành chính đã ban hành quyết định hành chính. Nhìn từ góc độ thực tiễn, các chuyên gia quốc tế vẫn nói rằng cơ quan đã ban hành quyết định sai thì khó thừa nhận mình đã sai. Cơ chế như vậy là pháp luật đã làm mất đi một lần quyền khiếu nại hành chính của dân. Trong trường hợp khiếu nại hành chính đối với quyết định hành chính của UBND cấp tỉnh, coi như không được khiếu nại lần nào vì sau đó không được tiếp tục khiếu nại lên Trung ương.

3. Người dân được quyền khiếu nại hành vi hành chính của cán bộ, công chức trong khi thực thi nhiệm vụ. Hành vi hành chính ở nhiều cơ quan cũng gây bức xúc cho dân. Nói vậy nhưng lại không có khung pháp luật để quy định hành vi hành chính nào là sai để dân được khiếu nại.

4. Công việc giải quyết chủ yếu là ở bên tòa án hành chính, trong khi lực lượng thẩm phán hành chính còn yếu cả về số lượng lẫn chất lượng.

5. Pháp luật về khiếu nại của Việt Nam không cho phép khiếu nại đông người (đơn khiếu nại do nhiều người ký), trong khi khiếu nại về đất đai liên quan tới một dự án đầu tư lại rất giống nhau. Việc cho phép khiếu nại đông người sẽ làm giảm đi tình trạng khiếu kiện đông người đang tiếp tục diễn ra ở nhiều địa phương.

Những bức xúc pháp luật và thực thi pháp luật về khiếu nại, tố cáo cũng đã được Quốc hội đánh giá đầy đủ trong Nghị quyết số 30/2004/QH11 ngày 15/06/2004 về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước. Như vậy, pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính trong quản lý đất đai chưa phù hợp, việc thực thi ở các cấp địa phương cũng chưa thấu đáo.

Sửa đổi luật để giảm dần khiếu nại của dân

Theo kinh nghiệm của các nước phát triển, một nguyên tắc khá thống nhất là các khiếu nại hành chính phải do các cơ quan độc lập với bộ máy hành chính giải quyết. Có những nước chỉ sử dụng hệ thống tòa án hành chính khi bộ máy của tòa án đủ năng lực, người dân tin cậy hoàn toàn vào quyết định của tòa án. Có những nước thành lập một hệ thống gọi là Tài phán hành chính, thuộc hệ thống hành pháp, chỉ có chức năng giải quyết các khiếu nại, tố cáo đối với hệ thống hành chính khi có đủ số lượng nhân viên có trình độ giải quyết tốt. Có những nước sử dụng hệ thống Hội đồng giải quyết khiếu nại, tố cáo với các thành viên là những chuyên gia cao cấp, có kinh nghiệm để bảo đảm tính khách quan và cũng độc lập với bộ máy hành chính.

Một kinh nghiệm nữa từ các tổ chức phát triển quốc: các dự án đầu tư sử dụng đất do Nhà nước thu hồi cần thành lập một bộ phận trợ giúp những người bị thiệt hại do dự án gây ra để họ nhận thức rõ pháp luật, biết mình khiếu nại có phù hợp pháp luật hay không, đưa đơn thư khiếu nại tới đúng nơi giải quyết. Một số thiệt hại do trực tiếp dự án gây ra chỉ cần giải quyết ở mức độ dự án. Một số thiệt hại do dự án thực thi pháp luật không đúng cũng có thể được giải quyết trong một Hội đồng cấp huyện để trợ giúp dự án.

Những kinh nghiệm nói trên là những gợi ý cho sửa đổi cơ chế giải quyết khiếu nại của dân về đất đai ở ta. Những việc cần làm bao gồm:

1. Cần thống nhất một cơ chế giải quyết khiếu nại liên quan tới đất đai cũng như không liên quan tới đất đai;

2. Hệ thống giải quyết khiếu nại hành chính cần bảo đảm tính độc lập với bộ máy hành chính, có thể là hệ thống cơ quan tài phán theo hệ thống dọc trực thuộc Quốc hội (như ta đã làm với hệ thống Kiểm toán), ít nhất cũng là dạng Hội đồng giải quyết khiếu nại, tố cáo tổ chức theo cấp địa phương tỉnh và huyện.

3. Các dự án đầu tư sử dụng đất theo cơ chế Nhà nước thu hồi đất cần có chi phí để vận hành một bộ phận chuyên trợ giúp giải quyết bức xúc, khiếu nại đối với những thiệt hại do dự án gây ra. Cơ chế này là một bộ lọc rất tốt để làm giảm lượng khiếu nại có liên quan tới các dự án đầu tư đang chiếm tỷ lệ tới 70% lượng khiếu kiện của dân về đất đai. Hoạt động này cũng phải có một hành lang pháp lý rõ ràng.

Giải quyết để giảm đi lượng khiếu kiện của dân là một việc rất quan trọng. Mọi cơ chế giải quyết hiệu quả trong hoàn cảnh nước ta cần được áp dụng, chi phí có thể tốn kém hơn ít nhiều, cán bộ có thể nhọc nhằn hơn ít nhiều, miễn là dân được yên lòng hơn, lợi ích được bảo đảm hơn. Yên lòng dân mới là gốc của con đường phát triển.