Bài 1: Nhầm lẫn trong phân cấp

Đánh giá tình hình đầu tư công trong thời gian qua, tiến sĩ Phan Thanh Hà, Vụ phó Vụ Tài chính và Tiền tệ, Bộ Kế hoạch và Đầu tư cho rằng, tái cơ cấu đầu tư công phải đi kèm tái cơ cấu tài chính công, bao gồm cả thu và chi ngân sách nhà nước (NSNN). Theo vị chuyên gia tài chính này, việc phân cấp giữa Trung ương và địa phương về ngân sách và đầu tư vừa thừa vừa thiếu, không phát huy được sức sáng tạo và cạnh tranh để phát triển mà lại chia sẻ đồng đều nguồn lực, làm chậm quá trình phát triển. Quản lý đầu tư (về phê duyệt và thẩm định dự án) được phân cấp dựa trên cơ sở quy mô vốn đầu tư mà không phân biệt tính chất của dự án do nhầm lẫn giữa địa giới hành chính với không gian kinh tế. Hầu hết các dự án đầu tư công được phân chia theo quy mô vốn thành ba nhóm A, B, C, không phân biệt theo tính chất liên ngành, khu vực - kết nối giữa các địa phương. Ngược lại, những dự án mang tính chất địa phương như xây dựng nhà ở, công trình dân dụng đều có trong cả ba danh mục.

Chúng ta cũng cần tái cơ cấu ngành, lĩnh vực đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước và nâng cao hiệu quả, huy động các nguồn lực khác theo phương thức công - tư, mở rộng mô hình xã hội hóa, kể cả các dịch vụ công ích. Tăng tỷ trọng chi thường xuyên và chi đầu tư cho lĩnh vực xã hội trên cơ sở giảm chi cho lĩnh vực kinh tế, tập trung cho xây dựng hạ tầng kinh tế - xã hội thiết yếu: nông nghiệp (cũng tập trung cho hạ tầng, không chi cho các hoạt động kinh doanh), nông thôn, khoa học - công nghệ, giáo dục - đào tạo, y tế và an sinh xã hội, môi trường, an ninh quốc phòng. Cần xác định những lĩnh vực Nhà nước không đầu tư trong lĩnh vực kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội thiết yếu. Ví dụ như đối với y tế, Nhà nước nên đầu tư cho việc khám, chữa bệnh thông thường, hỗ trợ cho người nghèo. Về giáo dục, Nhà nước nên tập trung đầu tư cho giáo dục phổ cập.

Thay đổi phân cấp đầu tư giữa Trung ương và địa phương trên cơ sở xác định những lĩnh vực chỉ do ngân sách trung ương đầu tư bao gồm kết cấu hạ tầng (cầu, cảng biển, cảng hàng không, đường bộ liên tỉnh, quốc lộ), phát thanh truyền hình..., hoặc nằm trên địa bàn từ hai tỉnh thành phố trở lên như vườn quốc gia... và những lĩnh vực chỉ do địa phương đầu tư (các dự án nhà ở, công trình dân dụng) và những dự án Trung ương và địa phương cùng đầu tư. Tập trung đầu tư vào các vùng trọng điểm, động lực, tạo tác động lan truyền "kéo" toàn bộ nền kinh tế; xây dựng cơ chế khuyến khích đầu tư vào các vùng sâu, vùng xa, các huyện nghèo để chuyển đổi cơ cấu kinh tế. Phân cấp đầu tư từ ngân sách nhà nước tùy theo tính chất là tỉnh hay thành phố, quy mô ngân sách và khả năng quản lý, không nên cả nước giống nhau. Cơ cấu phân bổ ngân sách của địa phương không nên giống như Trung ương (chẳng hạn về chi đầu tư cho khoa học).

Cùng quan điểm, Tiến sĩ Nguyễn Đình Cung, Phó Viện trưởng Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương cho rằng, thay đổi đầu tiên là cơ chế lựa chọn và phân bổ vốn đầu tư cho các ngành, các địa phương nói chung và các dự án cụ thể nói riêng. Ông Cung đưa ra ba giải pháp ngắn hạn, trung hạn và dài hạn. Theo đó giải pháp ngắn hạn cần tập trung khắc phục tình trạng đầu tư dàn trải, đầu tư phân tán và đầu tư thiếu đồng bộ đã tồn tại từ nhiều năm. Tiến sĩ Nguyễn Đình Cung cũng cảnh báo những khó khăn trước mắt sẽ gặp phải là số lượng dự án phải cắt, đình hoãn có thể rất lớn. Ông Cung nói: “ra quyết định sẽ có người được, người mất, địa phương này được, ngành kia mất. Vì vậy đòi hỏi sự quyết tâm, kiên định và cứng rắn của các nhà lãnh đạo, cơ quan quản lý và phân bổ đầu tư, mà cả sự thấu hiểu, ủng hộ và đồng thuận của các cấp, các ngành và các bên liên quan”. Tiến sĩ Nguyễn Đình Cung nói thêm, trong đánh giá, lựa chọn những dự án dở đang và số vốn đã thực hiện đang tồn tại cách tư duy là nếu không tiếp tục đầu tư thì sẽ mất vốn đã thực hiện, gây lãng phí, mất mát cho xã hội. Chuyên gia này cho rằng cách nghĩ đó không sai, nhưng cũng có cách nhìn khác. Đó là so sánh giữa cái mất mát và cái được của việc cắt bỏ dự án thì có thể cái giá của việc cắt bỏ còn thấp hơn tiếp tục đầu tư.

Luật pháp, quy hoạch lờ mờ khó quy trách nhiệm

Hoạt động đầu tư công hiện đang bị chi phối cùng lúc bởi ba luật chính là Luật Ngân sách, Luật Xây dựng và Luật Ðầu tư, gây khó cho cả hoạt động và quản lý. Tiến sĩ Phan Thanh Hà cho rằng, cần nhanh chóng ban hành Luật Ðầu tư công để điều chỉnh toàn bộ quy trình đầu tư công, từ xây dựng dự án, nghiên cứu khả thi, phê duyệt, thực hiện và thanh quyết toán, đưa vào sử dụng, quản lý sau khi đầu tư. Luật cần bao quát cả đầu tư của DNNN và SCIC, trong đó có lĩnh vực ngành nghề được đầu tư và không được đầu tư. Xây dựng hệ thống thông tin quốc gia về đầu tư công, trên cơ sở đó công khai minh bạch thông tin về dự án đã được các cấp phê duyệt nói riêng, các hoạt động đầu tư công nói chung.

TS Lê Ðình Ân, nguyên Giám đốc Viện Chiến lược và Chính sách tài chính cũng chỉ ra rằng, chúng ta mới chỉ chú trọng vấn đề cắt, giảm dự án mà chưa quan tâm tới việc điều chỉnh, xem xét những văn bản, quy phạm pháp luật liên quan vấn đề này. Các hệ thống văn bản cũng chưa đồng bộ, chưa ăn khớp, nặng tính hành chính, còn nhiều bất cập. TS Lê Ðình Ân thí dụ, Luật Ðấu thầu rất chi tiết, nhưng vẫn xảy ra tình trạng "quân xanh, quân đỏ". Ðã đến lúc cần phải thực hiện nghiêm việc quy trách nhiệm đối với người đứng đầu ra quyết định đầu tư vì thời gian qua, nhiều trường hợp làm sai trong đầu tư mà không ai chịu trách nhiệm. Cơ chế quản lý đầu tư công hiện chưa phù hợp, không hiệu quả. Vấn đề tư duy nhiệm kỳ vẫn là đặc trưng cũng cần khắc phục.

Theo Tiến sĩ Phan Thanh Hà, việc xác định chủ đầu tư hiện còn nhiều vướng mắc. Bởi theo quy định, chủ đầu tư là người quản lý, sử dụng công trình. Trên thực tế, nhiều cơ quan quản lý nhà nước làm chủ đầu tư dự án mà không phải là người sử dụng công trình, nhất là trong các dự án kết cấu hạ tầng. Ngoài ra, giám sát đầu tư kém hiệu lực, hiệu quả, chưa chú ý đúng mức đến đầu tư của DNNN. Quan điểm về trách nhiệm và nghĩa vụ giám sát DNNN chưa phù hợp quy định pháp lý, cho nên việc vay nợ và đầu tư của DNNN thiếu chặt chẽ, không phù hợp bản chất sở hữu nhà nước. Thẩm quyền quyết định đầu tư của DNNN giao cho hội đồng quản trị, tổng giám đốc được quy định quá lớn và rộng.

Theo TS. Lê Đình Ân, tái cấu trúc đầu tư công phải đi đôi với vận hành. Nhưng với cách xây dựng kế hoạch đầu tư như hiện nay sẽ không tái cơ cấu được, cách phân bổ, bố trí vẫn như thời bao cấp. Ông Ân giải thích, phân cấp không hiệu quả vì không có quy hoạch chi tiết, mà mới chỉ có quy hoạch tổng thể. Chẳng hạn, quy hoạch định hướng ghi: Tạo điều kiện phát triển sân bay ở các tỉnh miền Trung, nhưng không quy hoạch rõ trọng tâm ở đâu, nên các tỉnh thi nhau làm sân bay.