Trong 10 năm thi hành Luật Đất đai 2003 vừa qua, chuyện chuyển dịch đất đai để đầu tư phát triển vẫn ở vị trí trung tâm. Điều này là hoàn toàn phù hợp quy luật của quá trình công nghiệp hóa, đô thị hóa trên phạm vi cả nước. Trọng tâm của Luật Đất đai 2003 cũng là hình thành các cơ chế phù hợp để thực hiện tốt nhất quá trình chuyển dịch đất đai.

Mong muốn vậy nhưng vì không có các quy định cụ thể và chi tiết nên Luật cũng không tạo được cách làm có lý trên thực tế. Mỗi địa phương có cách riêng để thực hiện quá trình chuyển dịch đất đai.

Các phương thuốc địa phương

Thành phố Đà Nẵng thực hiện chuyển dịch đất đai chủ yếu theo cơ chế "Nhà nước thu hồi đất theo quy hoạch", sau đó đưa đất sạch vào đấu giá. Khi thu hồi đất, Đà Nẵng không thực hiện bồi thường chủ yếu bằng tiền mà sử dụng tiền kết hợp với nhà ở, đất ở. Tiền xuất trước để bồi thường khi thu hồi đất theo quy hoạch cũng được thành phố giải quyết tập trung từ ngân sách nhà nước, không sử dụng vốn tín dụng. Nhân dân Đà Nẵng có tinh thần cách mạng rất cao nên luôn ủng hộ cơ chế chỉ huy tập trung của lãnh đạo địa phương. Hệ quả tốt là Đà Nẵng đã thực hiện được quy hoạch lại thành phố rất tốt, hướng hiện đại mà khiếu kiện của dân về đất đai hầu như không đáng kể.

Mô hình quy hoạch hóa chỉ huy tập trung trong chuyển dịch đất đai thực hiện ở Đà Nẵng mang lại hiệu quả cao nhưng cũng có những khu vực đất không được các nhà đầu tư quan tâm.

Hơn nữa, mô hình này đòi hỏi sự bảo đảm tính khả thi cao của quy hoạch và tính hấp dẫn của đất đai. Mô hình này chỉ phù hợp với các đô thị trung tâm cỡ nhỏ. Nhân rộng mô hình ra cả nước là việc cần xem xét rất thận trọng.

Một xu hướng hoàn toàn khác với Đà Nẵng là việc áp dụng mô hình chuyển dịch đất đai hướng thị trường tại thành phố Hồ Chí Minh. Ngay từ năm 2004, thành phố Hồ Chí Minh đã yêu cầu thực hiện quy trình thỏa thuận giữa nhà đầu tư với những người đang sử dụng đất đối với mọi dự án đầu tư có lợi ích của nhà đầu tư.

Cũng ngay trong năm đầu thực hiện, thành phố đã đề nghị áp dụng cơ chế Nhà nước thu hồi đất đối với chỉ phần đất đai còn lại sau khi cơ chế tự thỏa thuận đã thành công trên 70% tới 80% đất đai của dự án. Khoảng 3 năm sau, Hội đồng nhân dân thành phố đã thông qua Nghị quyết về bắt buộc trưng cầu dịch vụ định giá độc lập trước khi các cơ quan nhà nước thẩm định và quyết định.

Cơ chế làm hướng thị trường như vậy đã làm cho môi trường đầu tư ở đây khá năng động, thu hút đầu tư mạnh mà lượng khiếu nại của dân về giá đất hầu như không đáng kể.

Tại các địa phương khác, kể cả Hà Nội, chưa hình thành một mô hình cụ thể nào đáng thảo luận. Cách thức chung cũng mờ nhạt như quy định của Luật Đất đai 2003 và chỉ áp dụng cơ chế Nhà nước thu hồi đất theo dự án. Giá đất được quyết định cụ thể nhiều khi còn phụ thuộc vào phản ứng của người dân và sự năng động của nhà đầu tư.

Một số tỉnh cũng đã thử nghiệm mô hình thu hồi đất theo quy hoạch và gặp phải 2 khó khăn chủ yếu, một là không tìm được nguồn tài chính đủ để bồi thường khi chưa có dự án đầu tư và hai là bị rơi vào lãng phí đất đã thu hồi khi quy hoạch sử dụng đất không khả thi dưới tầm nhìn của nhà đầu tư. Hầu hết các địa phương này có lượng khiếu kiện của dân về đất đai khá lớn.

Cầu sông Hàn Đà Nẵng. Ảnh: cst.danang.gov.vn

Công việc tổng thể phải làm

Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương lần thứ 6 vừa qua đã kết luận về việc áp dụng rộng rãi cơ chế Nhà nước thu hồi đất, trong đó Nhà nước thu hồi đất theo dự án được áp dụng cho các dự án đầu tư vì mục đích lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, quốc phòng, an ninh, Nhà nước thu hồi đất theo quy hoạch được áp dụng cho các dự án đầu tư vì mục đích lợi ích kinh tế và không được phép áp dụng cơ chế nhà đầu tư tự thỏa thuận với các chủ sử dụng đất.

Chủ trương này có nghĩa là mô hình chuyển dịch đất đai của Đà Nẵng sẽ được áp dụng trên phạm vi cả nước và mô hình cả thành phố Hồ Chí Minh bị loại bỏ. Đây là một quyết đáp khá mạnh mẽ.

Để thực hiện được tốt chủ trương này, cần phải tìm cách phát huy hết được những ưu điểm và khắc phục hết được những nhược điểm của cơ chế kế hoạch hóa chỉ huy tập trung. Để thực hiện tốt cơ chế này, cần phải giải quyết các công việc tổng thể có liên quan.

Thứ nhất, cần phải sửa đổi lại Điều 23 của Hiến pháp để không tạo xung đột pháp luật giữa Hiến pháp và Luật Đất đai. Nói cách khác, Điều 23 này không áp dụng cho tài sản của dân là quyền sử dụng đất và các tài sản khác gắn liền với đất. Cụ thể, Điều 23 phải sửa là:

"Tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức không phải là quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất thì không bị quốc hữu hoá. Trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh và vì lợi ích quốc gia, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của cá nhân hoặc tổ chức mà không phải là quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất theo thời giá thị trường. Thể thức trưng mua, trưng dụng do luật định.

Đối với tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức là quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất thì Nhà nước sử dụng quyền thu hồi đất để phục vụ cho mục đích lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, quốc phòng, an ninh có thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư theo luật định trên nguyên tắc phù hợp với thời giá thị trường."

Sửa như vậy có gì đó không ổn với công pháp quốc tế về quyền tài sản của con người, nhưng buộc phải làm nếu không muốn xung đột pháp luật tồn tại.

Thứ hai, cơ chế chuyển dịch đất đai tự nguyện dựa trên thương thảo của nhà đầu tư với những người đang sử dụng đất không được thực hiện có nghĩa là nhà đầu tư trong nước không được quyền nhận chuyển nhượng, thuê, nhận góp vốn đối với quyền sử dụng đất trực tiếp từ hộ gia đình, cá nhân. Việc loại bỏ quyền của doanh nghiệp đối với đất đai có thể làm cho thị trường bất động sản thiếu năng động và giảm hiệu quả. Sự tác động hành chính ở mức độ cao vào thị trường luôn gắn với nguy cơ làm biến dạng các quy luật của thị trường. Để các tác động hành chính trực tiếp vào thị trường có hiệu quả thực sự thì quyền lực tác động phải được kiểm soát chặt chẽ.

Thứ ba, Chính phủ ta đang vận động cộng đồng quốc tế công nhận Việt Nam có nền kinh tế thị trường đầy đủ. Sự thực, việc chỉ áp dụng cơ chế kế hoạch hóa chỉ huy tập trung trong chuyển dịch đất đai là một biểu hiện rất rõ của nền kinh tế thị trường không đầy đủ. Điều này có nghĩa là cuộc vận động này sẽ gặp khó khăn rất lớn. Như vậy, chỉ có một cách là tìm cách vận động tốt hơn để các nền kinh tế khác hiểu là áp dụng cơ chế bao cấp như vậy nhưng vẫn rất thị trường.

Các phương thuốc của Trung ương

Điều mà chúng ta dễ thừa nhận là cơ chế kế hoạch hóa chỉ huy tập trung luôn gắn với nguy cơ quan liêu và tham nhũng. Quan liêu làm mất đi trách nhiệm giải trình và yếu kém trong thực thi pháp luật. Hệ quả tiếp theo của quan liêu và tham nhũng là nguy cơ làm tăng khiếu kiện của dân. Đảng và Nhà nước ta đã quyết định không áp dụng cơ chế này trong phát triển kinh tế. Nay chúng ta áp dụng cơ chế này trong thị trường quyền sử dụng đất thì các công cụ phòng, chống tham nhũng, giảm khiếu cận của dân phải được đẩy lên ở mức độ cao nhất. Các công cụ này phải được thể hiện cụ thể, chi tiết trong Luật Đất đai sửa đổi. Đây chính là phương thuốc hiệu nghiệm được áp dụng từ Trung ương.

Thứ nhất là hoàn thiện hệ thống quy hoạch sử dụng đất. Quy hoạch sử dụng đất là công cụ quan trọng của mô hình kế hoạch hóa chỉ huy tập trung nên phải được đổi mới căn bản theo hướng định vị cụ thể trong không gian, chi tiết về thời gian, tính khả thi cao, có sự tham gia thực của người sử dụng đất, trình tự thủ tục thật chặt chẽ, bảo đảm công khai và minh bạch.

Quy hoạch sử dụng đất phải chuyển hẳn sang phương pháp luận quy hoạch phân vùng. Bên cạnh hệ thống phân loại đất, cần quy định về hệ thống phân loại không gian sử dụng đất, đó là đối tượng của quy hoạch sử dụng đất, cụ thể như: khu đô thị; khu dân cư nông thôn; vùng sản xuất nông nghiệp tập trung (gồm vùng chuyên canh lúa, vùng chuyên canh sản xuất nông nghiệp, khu chăn nuôi tập trung); vùng lâm nghiệp phân theo thể loại rừng; khu kinh tế, khu công nghệ cao; khu công nghiệp; khu dịch vụ, du lịch, vui chơi, giải trí; khu di tích lịch sử, văn hóa, danh lam, thắng cảnh; khu vực quốc phòng, an ninh.

Quy hoạch sử dụng đất là việc phân vùng các không gian sử dụng đất dựa trên nguyên tắc bảo đảm phát triển bền vững, nâng cao hiệu quả sử dụng đất cho phát triển kinh tế song song với bảo đảm công bằng xã hội và bảo vệ môi trường, phòng chống thiên tại, ứng phó với biến đổi khí hậu.

Thứ hai là đổi mới toàn diện cơ chế bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Nguyên tắc bồi thường bằng tiền một lần phải được thay bằng nguyên tắc lợi ích của người mất đất luôn gắn với dự án đầu tư. Giá trị bồi thường về đất phải được xác định thông qua quy trình định giá đất phù hợp với giá đất trên thị trường theo quy định của pháp luật về định giá đất. Phương thức bồi thường được thực hiện một phần bằng tiền và một phần bằng đất đai theo lựa chọn của người bị thiệt hại về đất; bồi thường bằng đất được ưu tiên thực hiện bằng đất cùng loại, nếu không có đất cùng loại thì bồi thường bằng đất khác loại theo nhu cầu người có đất bị thu hồi.

Đối với các dự án xây dựng hạ tầng công cộng mà có tác động lớn, trên diện rộng đến cộng đồng dân cư, nhà đầu tư có trách nhiệm thực hiện hỗ trợ địa phương nơi có đất, cộng đồng dân cư bị ảnh hưởng do dự án gây ra về việc nâng cấp hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội, đầu tư bảo vệ môi trường, bảo vệ nguồn lực tài nguyên thiên nhiên, tạo việc làm; nguồn hỗ trợ lấy từ lợi nhuận thu được của dự án và được hạch toán vào chi phí trước thuế.

Đối với các dự án chỉnh trang và phát triển hạ tầng khu đô thị, khu dân cư nông thôn, cơ chế Nhà nước thu hồi đất để xây dựng hạ tầng được kết hợp với quy hoạch toàn dự án; bồi thường cho người bị thu hồi đất được tính bằng thửa đất mới theo quy hoạch với giá trị tương đương; phương án thực hiện phải đạt được sự thống nhất ý kiến của cộng đồng.

Thứ ba là hoàn thiện hệ thống định giá đất. Bên cạnh phần thị trường do Nhà nước chỉ huy còn có thị trường chuyển nhượng, thuê, góp vốn của hộ gia đình, cá nhân. Vì vậy, nguyên tắc Nhà nước quy định giá đất hay quyết định giá đất sát giá thị trường vẫn phải được bảo đảm. Mọi quá trình định giá đất đai và tài sản gắn liền đều phải sử dụng dịch vụ định giá bất động sản để đề xuất giá hợp lý, đó là cơ sở để các cơ quan nhà nước quyết định.

Việc lựa chọn tổ chức cung cấp dịch vụ định giá phải dựa trên sự đồng thuận giữa các bên có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan. Bảng giá đất của Nhà nước chỉ được áp dụng trong các trường hợp không gây nguy cơ tham nhũng và khiếu kiện của dân. Trong những trường hợp phải định giá đất cụ thể thì phải sử dụng một hệ thống cơ quan quyết định giá độc lập với các cơ quan có thẩm quyền quyết định về đất đai.

Thứ tư là nâng cao hiệu quả điều tiết của các chính sách thuế có liên quan tới đất đai. Các chính sách thuế phải được nghiên cứu, hình thành đồng thời với các chính sách đất đai nhằm bảo đảm tính đồng bộ và hiệu quả điều tiết cao.

Thứ năm là 3 yếu tố chính gồm công khai - minh bạch, trách nhiệm giải trình, sự đồng thuận của cộng đồng của hệ thống quản trị tốt phải được đề cập như một nhóm công cụ xuyên suốt hệ thống pháp luật đất đai. Mọi quyết định, thông tin, quá trình phải bảo đảm độ công khai - minh bạch cao nhất. Cán bộ quản lý, người có thẩm quyền quyết định phải có trách nhiệm giải trình cao trước các cơ quan dân cử, cộng đồng về công việc mình làm. Sự đồng thuận của cộng đồng được xác lập trên nguyên tắc 2/3 số ý kiến đồng thuận và được thực hiện đối với mọi quá trình quản lý có nguy cơ phát sinh khiếu kiện của dân.

Thứ sáu là đổi mới hệ thống phân cấp thực hiện thẩm quyền quyết định của Nhà nước đối với đất đai và thực hiện nhiệm vụ quản lý đất đai. Sự thành công của cơ chế kế hoạch hóa chỉ huy tập trung phụ thuộc rất nhiều vào hệ thông phân cấp thực hiện quyền của Nhà nước để trả lời câu hỏi Nhà nước là ai? Từ kinh nghiệm của nhiều nước, trong đó có Trung Quốc, cần phân cấp hoàn toàn quyền định đoạt của Nhà nước đối với đất đai cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Phân cấp hoàn toàn nhiệm vụ quản lý đất đai cho cơ quan quản lý đất đai cấp tỉnh. Cơ quan quản lý đất đai ở Trung ương chịu trách nhiệm xây dựng luật pháp, tổ chức thực thi luật pháp và kiểm tra, thanh tra nghiệp vụ quản lý đối với địa phương.

Thứ bẩy là đổi mới hoàn toàn công tác giám sát việc thực thi pháp luật bằng việc thiết kế, vận hành hệ thống giám sát - đánh giá. Hệ thống giám sát - đánh giá là một kỹ thuật mới, không giống như công tác giám sát hiện nay do hệ thống cơ quan dân cử, hệ thống các tổ chức chính trị - xã hội thực hiện. Hệ thống giám sát - đánh giá là một hệ thống thông tin, được thiết kế để thu nhận thông tin từ tất cả các nguồn có thể (công tác giám sát hiện nay chỉ là một nguồn thông tin) phục vụ vụ cho đánh giá một sự việc hay một quá trình nào đó (trong trường hợp này là việc thực thi pháp luật đất đai) về hiệu suất, hiệu quả và tác động. Hệ thống này có thể giao cho Văn phòng Quốc hội hoặc Bộ Tài nguyên và Môi trường quản lý sao cho phải bảo đảm tính công khai, minh bạch.

Thứ tám là xác lập chế độ sử dụng đất cho phụ nữ, cho nông dân, cho người nghèo, cho người thuộc các dân tộc thiểu số trên nguyên tắc bảo đảm tính ổn định, khuyến khích đầu tư dài hơi. Đất nông nghiệp được giao cho cộng đồng dân cư dân tộc thiểu số để sử dụng, quản lý và bảo vệ.

Thứ chín là tiếp tục cải cách thủ tục hành chính trên nguyên tắc đơn giản, tường minh, tin cậy nhưng bảo đảm hiệu lực pháp lý cao. Cơ quan cấp giấy chứng nhận không được ban hành quyết định thu hồi giấy chứng nhận đã cấp mà việc thu hồi giấy chứng nhận phải do tòa án hành chính quyết định.

Đất đai là một yếu tố quan trọng, có liên quan tới miếng ăn hàng ngày ở khu vực nông thôn, nơi ở của tất cả mọi người và là nguồn lực có thể làm cho đất nước phồn thịnh cũng như làm cho xã hội bất ổn. Xây dựng pháp luật đất đai là việc cần phải làm rất thận trọng khi tham nhũng trong quản lý đất đai và khiếu kiện của dân về đất đai vẫn đang ở mức rất "nóng". Hơn nữa, việc quyết định áp dụng cơ chế kế hoạch hóa chỉ huy tập trung trong chuyển dịch đất đai lại càng làm cho nguy cơ tham nhũng và khiếu kiện tăng lên rất cao. Cuộc chiến với tham nhũng và sự nghiệp giảm khiếu kiện của dân lại đứng trước những thách thức rất lớn buộc chúng ta phải vượt qua. Câu trả lời thuộc về thực tiễn triển khai vì thực tiễn luôn là thước đo chân lý.

GS Đặng Hùng Võ