Nơi chồng chéo, nơi bỏ trống

Quá trình xây dựng pháp luật đất đai nói trên thể hiện khá rõ quy luật của một đất nước có nền kinh tế chuyển đổi từ cơ chế bao cấp sang cơ chế thị trường. Một hệ thống quản lý đất đai phù hợp thị trường ngày càng rõ nét hơn, từng bước tiếp nhận được những thành tựu mới về quản lý đất đai trên thế giới. Từ những chật vật trong quá khứ, có thể rút ra một số kinh nghiệm chủ yếu để từ đó khái quát thành các bài học cho đổi mới pháp luật đất đai hiện nay.

Đổi mới liên tục với tầm nhìn ngắn hạn có vẻ như năng động nhưng lại làm phức tạp hệ thống. Quá trình sửa đổi, bổ sung pháp luật đất đai luôn không có tầm nhìn dài. Nói chung việc đổi mới chính sách, pháp luật đất đai chậm hơn quá trình đổi mới kinh tế khoảng 15 năm. Trước năm 2003, trung bình khoảng 2,5 năm lại sửa luật hoặc pháp lệnh một lần. Sau năm 2003, trung bình khoảng 2,5 năm lại sửa nghị định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư một lần. Nhiều quy định quan trọng cần giải quyết nhưng phải để lại vì chưa đạt được thống nhất cao. Tình trạng này thể hiện một ưu điểm về tính năng động nhưng lại thể hiện nhiều nhược điểm.

Thứ nhất, cách đổi mới với nhiều bước đi ngắn hạn đã tạo nên môi trường pháp luật không ổn định, làm cho người sử dụng đất không yên tâm và sử dụng đất không hiệu quả. Ngay các nhà đầu tư nước ngoài cũng không yên tâm khi môi trường pháp luật không ổn định, nên tính năng động này có ảnh hưởng tiêu cực tới lực hút đối với các nhà đầu tư chuyên nghiệp.

Thứ hai, tuổi thọ thấp của các văn bản pháp luật đã làm cho hệ thống văn bản pháp luật đất đai trở nên quá phức tạp, dẫn tới việc thực thi pháp luật rất khó khăn. Việc thực thi sai pháp luật khá phổ biến ở nhiều cấp địa phương, trong đó có hiện tượng lợi dụng hoàn cảnh này để cố tình áp dụng sai pháp luật vì mục đích tư lợi, thường được biện minh bằng khó khăn này.

Thứ ba, việc áp dụng pháp luật khác nhau giữa các giai đoạn đã tạo nên tình trạng bất công bằng về quyền và lợi ích của người sử dụng đất, làm tăng số lượng khiếu kiện của dân về đất đai. Trong số những khiếu kiện của dân về giá đất, có khá nhiều trường hợp bị Nhà nước thu hồi đất từ xa xưa không được bồi thường nay khiếu kiện đồi bồi thường, hoặc được bồi thường thấp theo chính sách cũ nay khiếu kiện đòi được hưởng bồi thường như chính sách mới.

Sự thiếu thống nhất giữa các cơ quan quản lý trong quá trình xây dựng pháp luật làm mất đi tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Trong quá trình xây dựng pháp luật, nhiều vấn đề quan trọng cần đặt thành trọng tâm mà nằm trên ranh giới phạm vi quản lý giữa các cơ quan quản lý thì thường phải giải quyết bằng các quy định hoặc thiếu rõ ràng hoặc phải phân chia thẩm quyền. Cách thức này làm mất đi tính thống nhất cần thiết trong bộ máy quản lý cũng như tính thống nhất trong hệ thống pháp luật. Có thể chỉ ra hàng loạt ví dụ trong quản lý đất đai về tình trạng này.

Ví dụ thứ nhất, quá trình thảo luận về thống nhất loại hình giấy chứng nhận đối với quyền sử dụng đất và quyền sở hữu tài sản gắn liền cũng đã phải mất 15 năm (1994 - 2009). Trong 15 năm ấy, các quy định của pháp luật và việc thực hiện luôn trong trạng thái thay đổi liên tục, không thống nhất, người dân phiền lòng và không yên tâm.

Không có góp ý nào là tầm thường, vì thế, cần công khai, minh bạch để xây dựng luật tốt hơn. Ảnh minh họa.

Ví dụ thứ hai, quản lý nhà nước về định giá đất đai đang bị cắt thành ba phần riêng biệt: Bộ Tài nguyên và Môi trường quản lý về định giá hàng loạt để xây dựng khung giá đất của Chính phủ và bảng giá đất của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh dưới cái ô của Luật Đất đai; Bộ Tài chính quản lý về nghiệp vụ định giá phục vụ định giá cụ thể cho từng thửa đất dưới cái ô của Pháp lệnh về giá (Quốc hội sẽ ban hành Luật về giá); và Bộ Xây dựng quản lý về định giá đất gắn với bất động sản dưới cái ô của Luật Kinh doanh bất động sản. Quy định chi tiết hướng dẫn thực hiện lại cũn có nhiều chỗ rất khác nhau. Vậy ai đó mà có lỡ làng về giá đất thì không biết kêu lên đâu cho phải.

Ví dụ thứ ba, việc giải quyết khiếu nại về đất đai được thực hiện theo quy định của Luật Đất đai (không được khiếu nại lên Trung ương), khác với việc giải quyết khiếu nại chung được thực hiện theo Luật Khiếu nại và tố cáo trước đây (được khiếu nại lên Trung ương). Như vậy, hơn 70% khiếu nại là về đất đai lại được giải quyết theo pháp luật chuyên ngành, chỉ có dưới 30% khiếu nại là không về đất đai mới được giải quyết theo pháp luật chung. Tình trạng này mới được sửa đổi vào năm 2010 theo quy định của Luật Tố tụng hành chính (khiếu nại về đất đai phải giải quyết theo Luật Khiếu nại hiện hành).

Ví dụ thứ tư, ba loại hình quy hoạch gồm quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng vẫn chưa đạt được tính thống nhất hệ thống vì thiếu mối liên kết. Từ đây có thể thấy khi quy hoạch xây dựng chi tiết đã được phê duyệt thì không cần lập quy hoạch sử dụng đất nữa, nhưng thực tế vẫn cứ phải lập, thế là lãng phí. Trong khi đó, lập quy hoạch phân vùng trong quy hoạch xây dựng lại thiếu căn cứ chi tiết về quỹ đất để cân đối mục tiêu kinh tế, xã hội, môi trường giữa vùng nông nghiệp và vùng xây dựng, chèn vào công việc của quy hoạch sử dụng đất. Quy hoạch về phân bổ không gian các sân gôn trên phạm vi cả nước lại là nội dung của quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, không thuộc phạm vi quy hoạch sử dụng đất. Bài toán quy hoạch quả là phức tạp!

Sự thiếu thống nhất trong xây dựng pháp luật và tổ chức thực thi pháp luật làm cho môi trường pháp lý thiếu đồng bộ, cơ quan quản lý khó thực hiện nhiệm vụ, doanh nghiệp và người dân khó thực hiện đúng pháp luật trên thực tế. Hơn nữa, hoàn cảnh này thường tạo ra các khoảng chồng chéo có xung đột pháp luật và các khoảng trống không có quy định pháp luật.

Tích cực đổi mới nhưng vẫn chưa trúng mục tiêu phát triển bền vững, chưa hướng tới mục tiêu tăng hiệu quả phát triển đất nước trong quá trình hội nhập quốc tế. Đổi mới pháp luật đất đai rất tích cực nhưng vẫn chưa đạt được yêu cầu mà quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước đòi hỏi. Quá trình này cần bảo đảm các nguyên tắc của phát triển bền vững, trong đó đổi mới công cụ quy hoạch sử dụng đất đai là phần thể chất và đổi mới công cụ tài chính đất đai là phần linh hồn. Cả hai phần này được đổi mới còn quá chậm so với yêu cầu của một nền kinh tế thị trường đầy đủ, điều mà Chính phủ ta rất mong muốn thế giới công nhận. Những tiến bộ về quản trị tốt đất đai trên thế giới đã bước đầu được tiếp thu để áp dụng vào Việt Nam nhưng chưa được bao nhiêu. Những cơ chế tích cực để xây dựng hệ thống quản trị đất đai sạch tham nhũng, bảo vệ quyền của người dân đối với đất đai vẫn chưa được áp dụng đầy đủ. Chúng ta muốn đẩy mạnh công tác giám sát thực thi pháp luật nhưng kỹ thuật "giám sát và đánh giá" vẫn chưa được áp dụng. Hệ thống pháp luật và việc thực thi pháp luật đang chứa đựng nguy cơ tham nhũng cao trong quản lý đất đai và nguy cơ đầu cơ cao trong sử dụng đất đai. Trên thực tế, tình trạng tham nhũng và đầu cơ đất đai ở Việt Nam vẫn đang ở nhóm đầu trên thế giới và trong khu vực ASEAN.

Không tầm thường

Từ những nhận xét như trên có thể rút ra một số bài học kinh nghiệm trong quá trình xây dựng Luật Đất đai sửa đổi hiện nay. Điều quan trọng hơn là những bài học kinh nghiệm này cần được thực sự lưu tâm trong xây dựng pháp luật hiện nay.

Bài học kinh nghiệm thứ nhất: Cần nghiên cứu kỹ lưỡng và thảo luận sâu để đi tới nhất trí về lý luận kinh tế - chính trị học đối với đất đai trong giai đoạn hiện nay, giai đoạn đang áp dụng mô hình kinh tế thị trường nhiều thành phần kinh tế để thực hiện quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước với định hướng xã hội chủ nghĩa. Mọi bức xúc phải có nghiên cứu kỹ lưỡng để tìm giải pháp phù hợp mang tính khách quan, có cơ sở khoa học và thực tiễn. Khi tất cả giải pháp đã đạt được mức thuyết phục cao, đồng thuận lớn thì quyết định điều chỉnh chính sách, pháp luật, không nên để lại bất kỳ vấn đề bức xúc nào để giải quyết sau do chưa đủ điều kiện. Sửa đổi Luật Đất đai phải có tầm nhìn dài hạn, ít nhất phải có sức sống cho tới khi Việt Nam trở thành một nước công nghiệp, trước khi đủ điều kiện về hạ tầng thông tin đất đai đủ để xây dựng Bộ luật Đất đai.

Người dân tụ tập phản đối việc cưỡng chế thu hồi đất

Bài học kinh nghiệm thứ hai: Việc thẩm định, xem xét, cho ý kiến và quyết định của Quốc hội cần được thực hiện thật chi tiết, cụ thể nhằm tránh đi một nhược điểm cố hữu về thu xếp quyền quản lý của các cơ quan tham gia soạn thảo. Ngoài ý kiến thẩm định của Ủy ban kinh tế, có thể cần tới ý kiến thẩm định bổ sung về từng mặt của một số cơ quan khác của Quốc hội. Hơn nữa, có thể cần cả tới những ý kiến thẩm định của một số tổ chức phi chính phủ, các chuyên gia có trình độ, coi như tài liệu bổ sung cho các đại biểu Quốc hội. Các ý kiến như vậy cũng chỉ nhằm mục đích nói ra được những nhậy cảm mà trước đây vẫn hay phải sử dụng giải pháp "hài hòa" để thu xếp phạm vi quản lý giữa các Bộ. Có như vậy mới bảo đảm được tính ổn định của pháp luật và tính nhất quán của bộ máy thực thi pháp luật, tránh làm khó cho dân và doanh nghiệp.

Bài học kinh nghiệm thứ ba: Cần bảo đảm tính khách quan trong xây dựng Luật Đất đai mới, tránh phụ thuộc vào tư duy chủ quan duy ý chí thiếu cơ sở đúng đắn. Mặt khác, cũng cần tránh tình trạng bó hẹp sự tham gia chỉ trong phạm vi các cơ quan nhà nước. Cần tạo cơ chế có sự tham gia của các tổ chức ngoài nhà nước ở trong nước, các tổ chức phát triển quốc tế, các chuyên gia có kinh nghiệm để tăng tính chuyên nghiệp của pháp luật. Đây là cách làm phù hợp nhằm thu lượm hết những tri thức sẵn có để phục vụ phát triển đất nước. Những kinh nghiệm trong nước, kinh nghiệm quốc tế cần được xem xét kỹ để tiếp thu tạo những bước đổi mới hữu ích trong giải quyết những bức xúc hiện tại.

Bài học kinh nghiệm thứ tư: Việc lấy ý kiến rộng rãi của toàn xã hội và nghiêm túc tiếp thu ý kiến có lý cần được đặt ra như một nguyên tắc quan trọng. Tất cả chúng ta đều biết đất đai là tài sản của cả dân tộc, nhưng cũng là nhu cầu sử dụng thiết yếu của tất cả mọi người, quyền sử dụng đất cũng là tài sản quý báu nhất của mỗi gia đình, mỗi con người. Đất đai đồng thời là nguồn lực đầu vào trong quá trình công nghiệp hóa, đô thị hóa đang diễn ra hàng ngày. Trên thực tế ở nước ta, đất đai đã mang lại sự giầu có cho nhiều nhà đầu tư nhưng cũng làm nhiều người bị thu hồi đất rơi vào nghèo đói. Mỗi người góp ý vào Luật Đất đai đều gắn với những trăn trở trên thửa đất họ đang sống, không thể là những ý kiến tầm thường. Sự tham gia rộng rãi của cộng đồng cần được đặt ra nhưng một nguyên tắc cơ bản. Kết quả lấy ý kiến và tiếp thu ý kiến phải được công khai, minh bạch và thể hiện tính dân chủ cao.

Quá trình chuẩn bị Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi vừa qua có những bước đi khá giống với những gì đã xẩy ra khi chuẩn bị soạn thảo Luật Đất đai 2003. Mặc dù thời gian có nhiều, được quan tâm nhiều hơn, được ủng hộ mạnh hơn, có nhiều thông tin hơn những công việc vẫn chưa thoát ra khỏi các nhược điểm xưa cũ. Hãy bỏ đi tư duy xây dựng luật khung để Chính phủ quy định cụ thể. Cần tư duy tập trung vào nội dung các chế tài cụ thể. Thửa đất rất cụ thể và người sử dụng đất rất cụ thể nên chế tài cũng phải cụ thể. Sức sống của pháp luật nằm ở đây. Trong hoàn cảnh này, các bài học kinh nghiệm trong xây dựng luật pháp, trong thực thi luật pháp có ý nghĩa rất lớn.

Còn nữa